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京冀拒马河水权之争:水权分配和补偿机制的缺失 (gx.chinavnet.com 互联星空 2004年02月25日09:09:30) |
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●“引拒济京工程”拟用一组机井将拒马河浅层地下水引至燕山石化，但下游河北居民的水井可能就此报废 ●地处京畿的河北在自身缺水情况下承担着保证京津用水的义务，但相关水权分配和补偿的机制尚未建立 从地图上看，在北京房山区与河北省涞水县之间，一条蓝色的粗线蜿蜒而过。这条蓝线从河北境内穿入北京，又从北京重入河北。 这条蓝线就是拒马河，在北京境内，拒马河约有30多公里，因为有10座桥梁跨河而过，拒马河流经的地方也分别被称为一渡、二渡，直至十渡。 作为沿河两岸居民惟一的水源，拒马河被视做一条生命河。然而，从去年9月开始，一场水权之争在北京市与河北省之间发生，至今未有定论。 事件篇：谁动了我们的水 地上地下“引拒入京” “我们也是很偶然才知道这件事的，”河北省水利厅水政处处长张拴堂说，去年9月，他在一个招标网上看到了“引拒济京工程”的招标公告。 招标公告显示，所谓“引拒济京工程”，即把流经北京境内的拒马河水拦蓄后引入燕山石化，作为工业用水。 张拴堂透露，北京引拒工程的最初方案是把原有的引水渠道胜天渠的坝首加高，拦蓄更多的地表水；同时打一组40多眼机井的机井群，把拒马河的浅层地下水拦截后通过管道输往北京。 “拒马河的地质条件不能储存深层地下水，一旦工程实施，从地上到地下，拒马河水将全部被截在北京一段，下游的河北境内将滴水没有。”一位河北水利部门的官员指出了引拒工程的利害。 涞水县水利局局长赵秀贵解释说，拒马河床的地质构造属于单层含水层，只有一层60米厚的鹅卵石能存水，60米以下是不存水的基岩，也就是说，拒马河除了地表径流，只有浅层地下水。由于近年来拒马河地表径流长期断流，下游居民生产生活只能靠河水的潜流渗漏维系。所以引拒工程一旦拦截潜流，下游就失去了生存的基本条件。 据河北省水文水资源勘测局水资源处研究员郎洪钢统计，北京的引拒工程将对下游河北省境内的9个县市300多万人口造成巨大影响。 郎洪钢认为，若北京引拒工程实施，下游地区75%以上年份将断流。下游已建好的众多水利工程将报废，100多万亩水浇地将变为旱地。同时，华北明珠白洋淀的生态环境也将恶化，并加剧下游地区的耕地沙化。 河北省措辞严厉 “引拒事件引起了河北方面前所未有的重视。”张拴堂透露，省内有关部门曾紧急向上级反映情况。省委主要领导也多次向水利部门了解事件进展。 北京市水利局一位不愿透露姓名的官员则承认，“我们确实接到了河北方面的公函，措辞非常严厉。” 另一方面，引拒工程的消息在下游河北省境内的一些村镇也已引起震动。 涞水县石亭镇石亭村的村民田喜瑞现在与另外6户人家共用一口井。由于井太深，每家都要在井里装上抽水用的小型电泵。 “上游如果再截水，这些深井恐怕也要报废了。”石亭村的另一位村民说。 与石亭村相邻的山后村紧邻拒马河，但村里仅有的两眼灌溉用机井却都干了。一位村民说，没有水浇地。就只能靠天吃饭，比如老天能下场雪，就赶紧在地里撒点肥料，来年或许能收点粮食。 山后村村民王国柱说，村民们开始担心将来的生计问题，北京要真把水截了，他们就只好移民，可往哪里移呢？ “我们只能给老百姓做工作，要他们相信，政府一定能调解好这件事情。”石亭镇一位村干部说。 石亭镇人大主席夏雪松出示了一份上呈全国人大常委会和吴邦国委员长的请示报告，报告署名“涞水县部分人大代表”，落款日期是2003年11月28日。 在这份报告中，北京引拒工程被称为“非法截流工程”。报告称：“如果这项工程实施，将切断拒马河的表流及潜流，造成地下水主要补给断流，我县10个乡镇26.9万人面临水荒。养育了我们祖祖辈辈的这片土地将无法生存。因此，强烈要求中央领导制止这项工程的施工，依法严肃查处违法者。” 双方开始坐下来谈 “吴邦国委员长已就有关报告做出批示，要求水利部协调处理。”1月中旬，海河水利委员会水政水资源处一位负责人证实，水利部部长汪恕诚也就此事多次批示，要求水利部有关部门会同海河水利委员会协调此事，拿出解决方案。 涞水县水利局局长赵秀贵得到的消息是，海委已初步拿出几条原则意见，交由北京河北两地讨论商议。这几条意见包括：维持拒马河现状，胜天渠渠首加高工程暂停工。鉴于燕山石化担负着北京供气供暖的重任，河北也要采取措施，对燕山石化的用水给予支持。 “现在双方的态度都很好，坐下来谈了。”海河水利委员会水政水资源处副处长刘洪对事件的进展表示乐观。他说，最初协调时，两方曾尖锐对立，甚至拍桌子吵架。 刘洪参与了拒马河事件的调解。“协调次数太多了，从去年以来，我80%的精力都在这件事上。” 北京市水利局的一位官员证实，该局局长焦志忠前一段时间曾带队到河北省水利厅“上门商谈”。而这样的举动，也被河北省所接受，省水利厅一位官员说，这表明北京的态度有了很大转变。 这位官员同时披露，引拒工程中最关键的两项：加高引水渠渠首及机井群工程都被要求停工了，事态“正在向着有利于河北的方面发展。” “此前打的几眼试验性的机井现在都填埋了。”北京的官员证实了河北方面的说法。 最终解决尚无定论 1月中旬，记者在北京张坊镇政府以北300米处所见，几十台机械集中在方圆一公里左右的地面上施工，推土机隆隆开动，将黄褐色的泥土推到路边。 工地不远处搭起了简易的工棚，头戴安全帽的工人们出出进进，一位自称来自安徽的施工人员说，他们做的是一项引水工程，要挖一条埋在地下的引水管道，再挖一个有一亩地大，深11米的调节池。 这位施工人员说，机械作业的地方正是调节池的位置，至于引水管道，大约要挖8、9米深，因为管道里要埋很粗的钢管。 这位工人说，一个月前他们已开始挖管道，调节池的工程则是刚刚开始的，整个工程要求在今年五一节前完工。 在北京市水利局，一位官员否认这个工程和此前规划的引拒工程有关，“这是南水北调北京段的施工工程。” “南水北调工程不可能从镇政府旁边经过。”河北省水利厅一位官员对该工程的真实用途表示怀疑。他同时表示，因为没去现场，还不好下结论。 对于拒马河事件的最后解决方案，目前两地官员的说法也尚未统一： 赵秀贵说，河北方面考虑以卖水的方式向北京供水。即从拒马河上游紫荆关水电站卖给北京一个流量的水。 但北京市水利局一位官员则对买水之说表示质疑：“估计不可能吧，拒马河从北京境内过，北京就一点用水的权利都没有？” 关系篇：都是缺水惹的祸 “这就象兄弟在一起吃饭，锅里的饭本来就不够，自然会打架。”对于京冀拒马河之争，海河水利委员会水政水资源处副处长刘洪这样评价。 河北省水利厅张拴堂介绍，拒马河目前是河北惟一常年有水的河流，“要放在10年前，根本打不起架来，那时候水多，不在乎谁多用点。可现在水少了，矛盾就来了。” 石亭村村民田喜瑞指着长满杂草的沟渠说：“前几年这里面都是水，孩子们还在里面捞虾米。可现在，数十米的机井有时都打不出水。” 水利部门的资料显示，拒马河流域目前是河北省严重缺水的地区之一，而河北省也已成为全中国最缺水的地区之一。全省多年平均水资源量为203亿立方米，人均水资源占有量为311立方米，是全国平均值的1/7，不及国际上公认的人均1000立方米缺水标准的1/3，甚至比不上以干旱缺水著称的中东和北非地区。 同属海河流域的北京和天津情况更糟，目前北京人均占有用水量不足300立方米，仅为全国平均水平的1／8。 目前，整个海河流域的水资源形势相当严峻。据统计，全流域水资源总量372亿立方米，在全国七大流域中，海河流域人均水资源量最低，仅305立方米。因为地下水超采，目前华北已经形成世界上最大的漏斗群。整个河北省已形成21个漏斗区，总面积达4万平方公里左右。 《光明日报》此前发布消息说，由于长期超量开采地下水，河北东部平原已成为全世界超采地下水最严重、地面沉降面积最大的地区，这造成了南运河河床的下降，将影响南水北调东线引水工程的安全。 专家们一致的看法是，社会经济的发展和人口的急剧增加，加上连续多年的干旱，加剧了华北地区水资源的日益短缺。 20年来，北京人口由800万增至近1400万，国内生产总值从300多亿元增长到近3000亿元，地表水资源严重匮乏导致地下水严重超采。截至目前，全市地下水累计超采60亿立方米，可供开采的地下水已经十分有限。 自1997年以来，河北省连续7年大旱，水资源持续减少。目前河北全省年用水量平均达230亿立方米，供水量只有170亿立方米，之间的缺口只能靠超采地下水来补充。有专家估计，如果没有外调水的情况下，河北2005年和2010年仍将缺水57.3亿立方米和61.8亿立方米。 海委会一位官员坦承，由于水资源的紧张，北京、天津、河北三地之间都出现了规模不等的水事纠纷。 力保京津 河北的贡献 中国行政区划格局中，河北省的位置相当独特。首都北京，华北重镇天津，都在河北的怀抱中，山水相连，唇齿相依。 从用水这个角度来看，河北与北京、天津也完全是绑在一起的难兄难弟。 水利部门的调查显示，北京80%的用水，天津的很大一部分用水都来自河北。而从目前情况看，在南水北调工程通水之前，河北无疑将为北京和天津的用水承担更多的责任。 河北省水利厅水资源中心主任冯谦诚说，河北在把自己的水无偿供给京津的同时，还要花钱向黄河买水，可以说，河北为保京津做出了牺牲。 冯谦诚举例说，北京的主要水源官厅水库和密云水库，当年是由河北和北京共同修建，一段时间内，水库的水源也由京冀共享。上世纪80年代，北京用水吃紧，河北放弃了对这每年9亿立方米用水的分享。 1983年，引滦入津工程启动，河北每年向严重缺水的天津供水10亿立方米。 目前，河北自身用水也捉襟见肘，但由于南水北调工程到2010年才能完工，远水不能解近渴,为保证2008年奥运会的成功举办，河北必须随时为北京紧急供水。 有消息显示，南水北调中线河北省段应急工程已动工，这项工程将修筑引水干渠，与河北岗南、黄壁庄、王快、西大洋四座大型水库连通，保证在南水北调工程通水之前，向北京应急供水。 冯谦诚还讲了这样一件事：去年9月，北京从山西册田水库引水5000万立方到官厅水库。河北为此全力以赴，农民们在干涸的桑干河道种的庄稼全部被冲毁，损失140多万元。而北京则收水3800万立方米，收水率达66%，创造了天然河道输水的记录。 海河水利委员会一位负责人也承认，河北在保证京津用水上的贡献要远远大于收益。这位负责人说，今年水利部、海委决定从海委所属的岳城水库向白洋淀紧急引水，该决定之所以能迅速拍板，里面就有同情河北的因素。 该不该打个招呼 不可否认的是，京冀两地在用水问题上除了协作，也有磨擦，此次拒马河事件即是一个现实的个案。 河北水利部门一位官员说：“北京做的太过分了，你想用水，应该先打个招呼，商量一下怎么个引法。” 海委一位官员私下里也认为，北京的做法严格讲已违反了水法。水法第二十条规定，跨流域引水，要兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益。第十九条则规定，跨流域工程在可行性研究报告报请批准前，有关流域机构应当对水工程的建设进行审查并签署意见。“北京这次工程既没有和海委打招呼，也没有预先与河北协调。” 北京水利部门并不愿就此事过多表态。但一位官员认为，河北方面有点小题大作：“你反对，我们不就停了，很多事还是个想法，现在不正在协商嘛。” 在这位官员看来，北京不会象河北想得那样把事做绝。“我们只不过想引点水而已,你下游几十万群众要喝水，我怎么会给你截断呢？” 按照北京方面的说法，北京用水，也有自己的苦衷。比如北京最大的缺陷是境内没有大江大河，只能靠过境水，而过境水却受上游控制。“拒马河算是北京的一个上游了，想引水河北却不同意。” “一个要保首都，一个要生存。这水的问题太复杂。”海委会一位官员说。在拒马河事件的协商上，最根本的一点，是在保证拒马河水不断流，在下游百姓生存得到保障的前提下，能挤出点水给北京，就挤一点。 探讨篇：如何同饮一河水？ 水量如何分配 事实上，拒马河事件凸显出一个问题：对于跨省界的河流，其水量如何分配才更加合理有效？ 据了解，在拒马河引水问题上，河北和北京一直没有一个细致的划分。在拒马河上游的河北易县紫荆关，河北修建了五一渠引水工程，引拒马河水到安格庄水库，而安格庄水库的主要作用是保下游的白洋淀。北京则在房山区修建胜天渠引水工程，引拒马河水用于农业灌溉。 河北省水文水资源勘测局水资源处研究员郎洪钢说，近年来，北京从拒马河引水一直按“维持现状、丰枯有别，北京用水要跟周边省市协商”的原则进行，也就是水多的时候多引点，水少时少引点，但要保证下游不断流。 北京方面对这样的说法却颇有微词。市水利局一位官员说，拒马河流经河北和北京，但北京却一直没有用水主动权，要看河北眼色行事。那么能不能定个标准，比如多少水该属于上游，多少水属于下游？ 河北省水利厅一位官员就此表示，河北方面在拒马河的水权分配上一直对北京怀有戒心。“他们一直想在张坊那里修水库，我们坚决反对，国家计委、水利部也支持河北。” 北京水利部门不否认这个事实，“但主要是河北反对。”一位北京官员说。 河北水利厅水资源处一位负责人还提出了一个看法：“原来官厅水库、密云水库都是河北为主建的，我们也都有分水指标，可上面一句话就给北京了。这些水库的上游也都是河北境内，我们也在上游随便引水行吗？” 来自有关部门的消息显示，京冀双方都希望海委或水利部能出面协调，定出一个大家都能接受的分水指标。北京一位水利官员就说，黄河上下游那么多省市，不是也把用水指标分清了吗，拒马河也应该定一个分水标准。 补偿机制缺位 一旦谈到分水协调，用水补偿的问题就再次凸显出来。 “北京在用水上，对河北一直没有一个有效的补偿机制。”河北省水利厅一位官员说。 按这位官员的说法，河北为保证北京的用水做出了巨大牺牲，官厅水库和密云水库的水源地大都在河北境内，这些地区为保证北京的水源安全，主动放弃了一批用水量大或有污染的工业项目。以官厅水库所在地的河北怀来县为例，此前新华社报道称，80年代以来，怀来县取消污染水源项目38个，关停污染严重企业10余家，使全县工业废水排放量大大减少。每年怀来县因此而减少利税2600万元。 河北省水利厅水资源中心主任冯谦诚说，北京上游地区自然环境恶劣，降水少，干旱，风沙大，再加上这些地区都比较贫困，无力投巨资进行涵养水源和治污工作。既然上游对下游做出了贡献，自身又无力发展，这就需要采取一种相通的积极的政策，富裕的下游应当对上游进行补偿。 冯谦诚拿出一份1993年的国务院文件。这份《国务院关于加强水土保持工作的通知》(国发［1993］5号)文件第三条规定：对已发挥效益的大中型水利、水电工程，要按照库区流域防治任务的需要，每年从收取的水费、电费中提取部分资金，由水库、电站掌握用于本库区及其上游的水土保持。 “然而遗憾的是，规定没有得到执行。”冯谦诚说，官厅水库主要靠河北上游的来水，河北都是无偿供水，没有收一分钱。而官厅水库却可以向外卖水，每方水卖1.2元。而其卖水得到的收入从没有补偿过上游。 但北京市一位官员就此表示：“我们也不少给河北钱，名义上都是支援性质的，但具体怎么回事，大家都明白。”这位官员的意思是，近年来，北京、天津两市与河北省之间一直有对口支援，虽然这种支援并没有以用水补偿的名义出现。 一个无可回避的事实是，河北的水源地由于自身贫困无力治理，而北京的用水户却没有直接向水源地进行补偿，于是，水源地生态恶化反过来影响用水的北京——永定河上游水源污染严重，1996年官厅水库不得不退出饮用水功能，致使北京市居民生活用水出现危机。 有证据显示，这个问题目前已引起更高层的重视。2001年，由水利部和北京市政府联合研究制定的《21世纪初期首都水资源可持续利用规划项目》得到国务院批准。这个为期5年的项目计划对河北、山西等北京上游水源地进行水土保持、节水、防治污染、建设生态农业经济区等项目建设，主要的目标是“保住密云(水库)，挽救官厅(水库)，联合调度，保障北京及上游地区共同可持续发展。” 去年9月，山西册田水库向北京官厅水库引水5000万立方米，就是这个规划项目中的内容之一。 据了解，这个项目将由国家出资对北京上游地区进行水资源保护，并没有要求北京投入。水利部一位官员解释说，较富裕地区在税收上向国家多作了贡献，政府就应该宏观调控，向较贫困地区的、有跨地区影响的大型基础建设投入。 海委的协调权有多大 拒马河事件所折射出的另一个问题是，在区域性缺水的大背景下，负责协调类似纠纷的海委会能起到多大作用？ 海委的一位官员承认，虽然本部门在流域内有水资源管理和监督的职责，但协调地方利益并非易事。 我国新修订的水法第十二条规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。 一位研究水资源的专家提出，上述规定只是照顾了我国的国情，在水资源的管理上却容易造成管理重叠、职权分散的问题。 按这位专家的观点，类似海委这样流域机构只是水利部的派出机构，由于缺乏有关部门和地方的共同参与，它的议事、协调和裁决能力不强；而且流域机构只是事业单位，不属于政府行政系列，在水行政管理事务中难以刚性行使权力，在实际工作中又会受到地方行政管理的影响，要实现流域综合协调管理必然困难重重。 水利部水资源司司长吴季松此前在接受《财经》杂志采访时，也把加强流域统一管理看作是实行水资源统一管理的重要一步。吴认为，虽然国内七大流域都有相应的主管机构--流域委员会，但由于“这些机构法律地位没有，行政地位不强”，不能有效地发挥调配流域水资源的作用。吴透露，现在对流域机构的改革正在进行中，一是加强流域机构的执法地位，二是加强流域机构协调管理的能力，三是加大对流域机构的投入。 与此相关的一个案例是，黄委会作为一个流域机构，目前已加强对黄河水资源的管理。此前数年间，黄河流域年年断流，下游山东等人口和工业高度密集的省份用水越发困难，其原因之一就是上游一些省份对黄河水的过度拦截使用。1999年初，水利部、黄委会采取措施，对沿岸省份实行强制性的分水定额，禁止各地随意截取。在河内保留生态用水，这令黄河从2000年至今保持了未断流的纪录。 一些水利专家认为，国外一些典型的水资源管理模式也可以借鉴。 在刘洪撰写的一篇题为《流域水资源管理体制框架构想》的论文中，专门提到了法国治水的模式。刘洪介绍说，法国也实行流域委员会制，流域委员会是一个由流域周围各个城市的市长、专家、一些大的受益方和受损方--比如工业、农业方面的用水大户和污染大户共同组成的协商机构，对水资源的保护和分配等问题通过投票的方式协商解决。委员会直接对中央主管机构负责，在委员会下还有常设执行机构，负责日常管理。法国、以色列等国家采取这种制度就取得了很好的效果。 “当然，法国模式在中国可能不适用，毕竟国情不同。目前大家最盼望的就是南水北调尽快成功。水多了，打架的事自然也就少了。”刘洪说。 责编:韩松 |
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